18.06.2013 Мифы о создании в России системы электронных госуслуг: бюрократы не сдают своих позиций

На сайте "PCWeek" размещена статья доктора социологических наук С. Бондаренко "Мифы о создании в России системы государственных электронных услуг". В ней автор рассуждает о проблемах в сфере электронных госуслуг. Приводим материал полностью.

Сегодня в России проблематика оказания электронных государственных и муниципальных электронных услуг напоминает пазл, элементы которого непонятно каким образом стыковать и какую картину надо получить в итоге, а толчея вокруг бюджетных денег создает впечатление организованного хаоса бизнеса наперсточников. Поэтому настоящая статья ориентирована не на перечисление плохо стыкуемых фактов, а на организацию смыслов и выявление трендов, т. е. формирование общей картины происходящего.

Краткий исторический экскурс: откуда на Руси пошли электронные услуги

Не поняв исторические корни явления, мы не поймем и день сегодняшний. Древние летописи утверждают, что госуслуги в электронной форме берут свое начало с 2000 г., когда стала формироваться федеральная целевая программа “Электронная Россия”. При этом летописцы упускают из виду, что к тому моменту такие сервисы существовали практически во всех развитых странах и даже во многих развивающихся.

На Западе появление электронных госуслуг стало логическим продолжением реформы государственного управления. Эта реформа началась еще в 1970-е, а развитие электронной коммерции в начале и середине 1990-х только подтолкнуло перевод взаимодействий государства и граждан в виртуальную сферу.

В нашей же стране просто стали бездумно копировать западные новации без проведения управленческих реформ. Таким образом, вместо сокращения расходов на содержание государства проект только способствовал увеличению затрат на содержание бюрократии без какой-либо экономической отдачи.

Вдобавок матрица технологических проектов никак не стыковалась с матрицей социальных и экономических интересов чиновников, которые должны были стать проводниками идей компьютеризации и автоматизации. Ситуация даже не дошла до стадии луддизма, на которой бюрократы принялись бы ломать ненавистные машины, вытеснявшие их с рабочих мест. Смесь легкого саботажа с непониманием смысла компьютеризации отношений государства и граждан позволили стране тихо топтаться на месте все первое десятилетие века.

Но высшее руководство продолжало ездить по заграницам и видело, как там информационные технологии способствовали решению многих застарелых проблем. И миф о системе электронных услуг, как о исключительно технологическом артефакте, для которого необходимо всего лишь решить технические вопросы, оказался востребован.

Поэтому дискредитировавший себя бренд “Электронной России” был заменен новым — “Электронным правительством”, в рамках которого и реализуется сегодня идея электронных услуг. Были изданы очередные грозные указы: с 1 июля 2012 г. запретить чиновникам требовать у граждан документы, которые и так имелись в государственных базах данных. Должна была заработать Система межведомственного электронного взаимодействия (СМЭВ).

Миф о СМЭВ

В числе многочисленных мифов, связанных с электронными услугами, миф о СМЭВ как технической системе один из самых живучих. “Железная” логика идеи СМЭВ состоит в следующем. Нужно объединить различные базы данных государственных и муниципальных структур, и наступит технологическое счастье, а государство станет круглосуточно автоматически предоставлять народу дистанционные услуги.

Задействовали лучших системных интеграторов. Результат: индикаторы маршрутизаторов мигают, какие-то базы данных стыкуются, но на системном уровне ничего не получается несмотря на титанические усилия. Некоторые умники начали утверждать, что необходимо соединять не машины, а людей, но этих отступников быстро вывели из игры. И до сих пор продолжают соединять несоединимое.

Но труд диссидентов СМЭВ не пропал даром: министерства и ведомства отказались от нескольких сотен дублирующих бюрократических согласований. В философском плане лень взваливать на себя дополнительные усилия иногда может служить драйвером прогресса.

В основе мифа о СМЭВ лежит утопическая идея о готовности в любой момент бюрократических структур поделиться имеющимися у них данными. При этом упускается из виду сакраментальное: “Кто владеет информацией, тот владеет миром!”. Поэтому проблема СМЭВ не будет решена до момента проведения административной реформы, в рамках которой должны быть созданы системы стимулирования межведомственного обмена данными, обновления баз данных, автоматизированной перепроверки с выявлением ошибок и логических нестыковок. О такой реформе сегодня никто не заикается, соответственно миф о СМЭВ переводится в одну плоскость с мифом о труде Сизифа. Но это, вообще-то, большая государственная тайна!

Миф о высшем разуме, знающем и понимающем, как реализуется проект электронных государственных и муниципальных услуг

Человеку свойственно верить в трансцендентальное. В нашем случае — это вера в существование в России некоего человека или ведомства, руководящих созданием системы электронных услуг.

Факты же свидетельствуют об ином. У формирующейся в стране системы электронных услуг нет ни собственника, ни единого координатора проектных мероприятий. Более того, эта так называемая система на самом деле представляет собой “черный ящик”. К примеру, когда в 2013 г. Минкомсвязи России решило заменить оператора инфраструктуры “электронного правительства”, при аудите существующих информационных систем выяснилось, что никто не понимает, как устроен “черный ящик” этого проекта. Поэтому пришлось срочно заказывать разработку соответствующей модели, деликатно названной “тестовый стенд для моделирования работы инфраструктуры электронного правительства”.

Вы думаете, что этот "тестовый стенд" и есть образец той самой системы электронных услуг? Ошибаетесь — это всего лишь результат деятельности "Ростелекома", а точнее, описание того, как этот оператор представляет , что он сделал. Миф о "Ростелекоме" как операторе инфраструктуры “электронного правительства” чуть позже, а сейчас продолжение разоблачения мифа о высшем разуме.

Начнем с отсутствия научного обоснования системы электронных услуг. Эта система строится на песке, т. е. без фундаментальной научной базы. Автору известны наработки в этой сфере, но они никем не востребованы. Отсутствует методология услуг, а псевдоконцепции создания системы электронных сервисов вообще не выдерживают критики.

К примеру, в число сервисов "электронного правительства" записаны услуги так называемых "Многофункциональных центров оказания государственных и муниципальных услуг". Вообще говоря, это фронт-офисы бюрократических структур. Базовый же принцип отнесения любых структур к "электронному государству" — онлайновый доступ в течение 24 часов в сутки 7 дней в неделю, которому МФЦ никак не соответствуют. Вроде принцип банальный, но чиновники его просто не хотят понимать. И в этом нет ничего удивительного.

В стране нет ни одного учебника по электронным государственным услугам и технологиям их внедрения. Существующие методологические разработки в этой сфере полностью игнорируются.

Но что-то все-таки имеется? Да! Имеются многочисленные пресс-релизы. Вот только некоторые заголовки: "С помощью УЭК можно получить более 3000 региональных госуслуг". Другой пресс-релиз свидетельствует о существовании 30 000 услуг. И никто критически не воспринимает такие цифры. Пусть будет три тысячи только региональных услуг. Допустим, на описание одной услуги отводится только одна книжная страница. Получается библиотека из десяти (или ста) трехсотстраничных книг. Где читатель видел эти фолианты или где их можно найти в Интернете — об этом в пресс-релизах благоразумно умалчивается. Не случайно, все больше высокопоставленных чиновников утверждают о практическом отсутствии в стране качественных электронных услуг государства.

Достаточно показательно, что 13 июня этого года на совещании, посвященном бюджетному посланию на 2014—2016 гг., Владимир Путин поручил создать единый перечень госуслуг и единую методику расчета стоимости их оказания. Хочется верить, что поручение Президента сподвигнет чиновников перестать фантазировать...

Миф об УЭК

Существует бесспорный тезис: оказание государством персонифицированных электронных услуг невозможно без электронного идентификатора пользователя. В России таким идентификатором должна была стать так называемая “Универсальная электронная карта” (УЭК). Для реализации проекта по инициативе Сбербанка было создано одноименное ОАО.

В мире кроме России только два государства — Эстония и Сингапур — соединили в "одной корзине" банковское приложение, социальную карту и электронную цифровую подпись (ЭЦП). Остальные страны под давлением общественности отказались от связанных с такой универсальностью рисков.

Как известно еще с времен Древней Греции, такого мифологического создания, как кентавр, существовать не могло в силу разных сроков жизни человека и лошади. Но у нас игнорировали этот опыт деконструкции мифа и стали говорить, что в обозримой перспективе УЭК станет еще и электронным паспортом гражданина РФ.

Попытаемся применить логику древних философов к современному мифу. Если карта — инструмент государства, то как ею могут заниматься частные банки? Везде утверждается, что карта выдается гражданину бесплатно, но при этом благоразумно умалчивается, что за использование банковского приложения необходимо платить и делать это строго определенному банку. Кроме того, раз в несколько лет надо обновлять сертификат ЭЦП.

О рисках, связанных с киберпреступностью, вообще благоразумно умолчим, поскольку, к примеру, для оформления сделок с недвижимостью нотариусу нужно не только предоставить множество документов, но и привести с собой много людей. А с УЭК достаточно ЭЦП и… "было ваше — стало наше".

Вдобавок карты, по идее имеющие федеральный статус, на самом деле выпускаются в соответствии с "региональным законодательством", в котором так много юридических нестыковок, что успешность реализации проекта УЭК не только ставится под сомнение, но и грозит длинным шлейфом уголовных дел. Сначала правительство заявляло о выдаче в 2013 г. карт всем желающим, а в 2014-м всем в обязательном порядке. В настоящее время обязательность отменена и, более того, говорится, что выдача карт будет осуществляться только до конца следующего года, а далее их судьба и статус туманны.

В отдельных регионах губернаторы подписывали планы внедрения УЭК, в соответствии с которыми все население территорий должно было быть обучено в IV квартале 2012 г. пользованию УЭК (хотя к тому моменту карт практически не существовало). По масштабам и темпам массового обучения страна должна была стать примером для всего мира, не говоря уже о том, чтобы занять достойное место в книге рекордов Гиннеса. Разумеется, идея массового обучения изначально была профанацией выполнения положений Указа Президента РФ от 07.05.12, в котором поставлена цель к 2018 г. добиться, чтобы 70% населения страны получало госуслуги в электронном виде.

Несмотря на громкие заявления руководства упомянутого ОАО и региональных властей, на местах вы не увидите социальной рекламы УЭК, не говоря уже о каких-либо реально работающих сервисах или методологии продвижения технологии в массы. Для Сбербанка этот проект стал одной из провальных карточных новаций, а для государства и граждан — очередной бессмысленной тратой бюджетных денег, тормозом в создании системы электронных сервисов.

Вопрос: если не УЭК, что вместо нее, повисает в воздухе. Остальные эрзац-идентификаторы не позволяют обеспечить информационную безопасность на должном уровне. Другие банки уловили момент открытия новой рыночной ниши и стали выпускать пока еще не слишком востребованные пластиковые карты с функцией ЭЦП, необходимой для доступа к порталу госуслуг. И делают это в отличие от ОАО УЭК с предоставлением картридеров, без которых пластик мало что стоит.

Миф о "Ростелекоме" как операторе инфраструктуры "электронного правительства"

Миф о "Ростелекоме", как и любой миф, имеет определенный фактологический базис. Действительно, в августе 2009 г. постановлением правительства РФ "Ростелеком" был назначен единственным исполнителем работ по проектированию и созданию инфраструктуры "электронного правительства". В упомянутом постановлении благоразумно не было расшифровано понятие "инфраструктура", которое не слишком грамотные современники стали трактовать как "проект под ключ".

По мнению же "Ростелекома", речь в основном шла о создании портала госуслуг и СМЭВ. Показательно, что даже в регионах с населением 5 млн. человек эту задачу практически решали пять сотрудников регионального филиала плюс три сотрудника профильного отдела министерства связи субъекта федерации. Хороший миф о возможности построения информационного общества десятью-пятнадцатью специалистами. Заметьте — до настоящего времени эта цифра никого не смущала и все верили в реальность создания региональных систем госуслуг столь незначительными силами.

"Ростелеком" пытался, пользуясь своим монопольным положением реализовывать проекты создания муниципальных электронных сервисов, в числе которых и сервисы оказания дистанционных медицинских услуг, но проекты эти были не слишком массовыми. Сказывались и монопольно высокие цены, и ориентация на проприетарное программное обеспечение, не позволяющее сторонним организациям модернизировать создаваемые компьютерные системы.

Сроки реализации проектов постоянно смещались, заявленные государством цели не достигались, капитализация компании неуклонно падала. Но это ни в коей мере не волновало региональные филиалы, до сих пор упорно противодействующие инновационным проектам. Проблема "Ростелекома" в его инженерной направленности. Компания воспринимает себя как системного интегратора проектов информатизации, а по логике проекта создания "электронного государства" должна быть ответственной не только за установку техники, но и за реформирование системы государственного управления. Но вот этого как раз в рамках нынешней цифровой экосистемы никто из лиц, принимающих решения, не понимает…

Рынок информатизации регионов огромен, он нуждается в решениях “под ключ” с обучением представителей администраций эффективному применению новых технологий. Но для этого нужна трансформация парадигмы "Ростелекома".

Миф о "Почте России" как инфраструктурном операторе "электронного правительства"

В последнее время, после того как Президент решил назначить "Почту России" и ФГУП НИИ "Восход" исполнителями по проекту "Электронное правительство", количество анекдотов о перспективах нового бизнеса зашкаливает. Благо почву для этого почтовики дают.

Чего стоит новость, о том, что, не дожидаясь получения статуса единственного подрядчика по проекту "Электронное правительство", "Почта России" заявила о готовности предоставить свою инфраструктуру для оказания госуслуг , утверждая, что в настоящий момент предприятие готово для этих целей открыть около 22 тыс. почтовых окон.

Мы уже приводили пример использования магии цифр в процессе распространения мифов. 22 тыс. почтовых окон из этого же инструментария. Начнем с того, что такого количества почтовых операторов никто не обучал новой сфере деятельности. Далее, мало кому из продвинутых читателей известно о существовании у "Почты России" сервиса "Киберпочта", позволяющего отправлять электронные письма! Можете представить востребованность этой услуги, когда уже сегодня большая часть населения выходит в Интернет с собственных устройств. Спрашивается, и для чего тогда нужна новая инфраструктура оказания электронных услуг, тем более, что у "Ростелекома" такого сегмента никогда не было.

А как насчет законности передачи почтовому оператору персональных данных пользователей электронных госуслуг или соблюдения информационной безопасности? Ответы очевидны, как и очевидно, что не по силам "Почте России" реформировать матрицу госслужбы, а без реформирования СМЭВ не наладить, и тем более не преодолеть сопротивление чиновников.

Миф о роли региональных и муниципальных чиновников в создании системы электронных сервисов

Большую часть услуг граждане получают не на федеральном, а на региональном и особенно на муниципальном уровнях. Востребованных федеральных сервисов от силы 15—20, но почему-то считается, что и муниципальные услуги должны быть сосредоточены на федеральном портале. А теперь представьте, как вы на том портале станете искать сервис оплаты автопарковки в каком-то населенном пункте?..

В развитых странах 50% доходов муниципалитеты получают от электронных сервисов. У нас с этой цифрой нечего сравнивать. Причин тому множество.

Первая причина — чиновники не понимают выгоды от формирования на базе "электронного муниципалитета" цифровой экосистемы, которая станет драйвером экономического развития территории. Их никто этому не учил и не просвещал! Кто-то же должен нести ответственность за такое положение на региональном уровне. Разговоры об отсутствии учебников и методологии предназначены для тех, кто не компетентен.

Вторая причина — население не понимает взаимосвязи развития компьютерных технологий и уровня жизни. А объяснить это — компетенция государства.

Третья причина — даже если система в нынешнем виде будет создана, то уровень ее информационной защищенности крайне низок. И ни на одном уровне управления этой проблемой не озабочены.

А теперь представьте, как под административным давлением муниципальные чиновники, мало что понимающие в современных технологиях, внедряют у себя электронные сервисы. Теперь вы понимаете тренды развития электронных услуг на территориях!

Жить в мифе или…

Перечень связанных со сферой электронных государственных и муниципальных услуг мифов и системных заблуждений можно продолжать очень долго. Несмотря на обещания политиков, такая система, скорее, существует на бумаге и вряд ли оправдывает вложенные в нее огромные бюджетные средства. Говоря иными словами, общество имеет дело с неэффективным вложением финансовых и человеческих ресурсов.

Возникает неизбежный вопрос: что делать? На него мы дадим конспективный ответ.

Начать создавать систему электронных услуг на научной базе, а не на основе механического смешения доступных технологических решений и неадаптированных к российским реалиям моделей.

Разработать и осуществить административную реформу, составной частью которой должна стать интеграция электронных сервисов и моделей функционирования бюрократических структур.

Создать систему обучения всех заинтересованных лиц разработке, внедрению и развитию электронных сервисов. Для этого в стране есть учебная база и необходимая методология.

По примеру других стран создать систему привлечения конечных пользователей государственных и муниципальных электронных услуг к проектам общественного участия в создании инфраструктуры "электронного государства".

Представить на общественное обсуждение программу действий "Почты России" и иных субъектов сферы создания и развития инфраструктуры оказания электронных госуслуг.

Назвать имена тех должностных лиц, кто плодит мифы, мешающие стране развивать электронные сервисы, столь необходимые для вхождения в информационное общество

Источник: http://www.gisa.ru/96200.html